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关于慈溪市涉农资金整合优化的调研报告
http://www.hxshidiao8.com/ 2016年12月02日

  推进涉农资金整合统筹能够提高资金使用精准度和效益,撬动金融资本和社会资金投入,进一步推动农业供给侧改革,提升农业现代化发展水平。2013年中央财政启动了黑龙江省“两大平原”涉农资金整合试点,2016年中央一号文件结合农业供给侧改革,对财政资金的支持渠道、资金投向、补贴方式、资金管理上都提出了明确要求。今年的宁波市农村工作会议上明确提出,要推广宁海做法,把涉农资金整合作为“十三五”时期“三农”领域必做的六件大事之一。为促进我市涉农资金整合和资金管理科学化、规范化、制度化,切实提高涉农资金使用效益,近期,我办和市财政局会同市级有关部门成立了专项调研课题组,通过基层走访、部门座谈、外出考察等方式,对我市的涉农资金使用情况和整合优化进行了深入调研,形成了以下调研报告,供决策参考。

  一、本轮涉农政策基本做法成效

  2012年,我市制定出台了《慈溪市加快农业发展扶持办法》(慈党办〔2012〕59号),为促进全市现代农业转型发展营造了良好的政策环境,现代农业发展成效显著。我市被认定为全国第二批国家现代农业示范区、全国14个基本实现农业现代化县(市)之一,在全省首次农业现代化发展水平综合评价中位列第一,相继被评为全国蔬菜产业发展重点县市、国家级出口蔬菜质量安全示范区,全市农业发展水平居全国第一方阵。

  (一)财政支农投入稳定增长。近年来,市委市政府始终坚持“农业稳市”发展战略,持续加大财政支农力度,不断强化农业在社会经济发展中的基础性战略地位。面对经济下行压力,市镇两级财政保持对农业的稳定投入,为现代农业发展提供了坚强的财力支持。2012-2015年,市财政累计安排农业、农机、水利等政策资金9.24亿元,年均安排资金2.31亿元(见表一)。

2012-2015年涉农政策资金安排表(单位:万元)

 

项目 年份

2012年

2013年

2014年

2015年

农业政策

10500

9930

8889

8975

农机政策

1607

1605

1396

1343

水利政策

10531

10007

11613

16036

总  计

22638

21542

21898

26354

  (二)具体实施办法逐步完善。按照《慈溪市加快农业发展扶持办法》(慈党办〔2012〕59号)要求,相继制定出台《慈溪市镇村水利建设管理及资金补助办法》、慈农机〔2012〕20号-24号文件、《关于印发〈扶持稳定规模经营 培育发展经营主体〉等政策操作细则的通知》等管理规范性文件,对符合政策补助条件的单位和个人明确了补助要求和程序,有效地提高了财政支农资金使用绩效。

  (三)资金监督核查严格到位。加强公开公示,对补助项目拟定补助方案,并在镇(街道)、村政务公示牌及市东方农业网、市财税网上进行公示,有些项目还须在村级“三资管理触摸屏”系统予以公开,提高涉农资金补助的公正公平公开。坚持专款专用,政策文件规定的补助款项实行专账核算,每年由业务部门为主安排预算,财政部门会同业务部门对涉农项目开展绩效评价,避免了贪污、挤占、截留、挪用、违规列支支农资金。加强监督检查,对符合政策补助条件的项目,要求申报单位和个人严格遵守财政纪律,对基建项目必须单独建帐,项目竣工后,财务结算需委托中介机构进行审计,并自觉接受市级相关职能部门的检查。

  二、问题困难和原因分析

  (一)存在问题

  虽然我市的涉农财政资金有力地保障了现代农业的健康发展,但从深层次来看,还是存在着不少问题和困难,主要表现在以下三方面:

  1、涉农财政资金执行比率还欠高。一是政策总体执行率低。虽然近年来我市财政支农资金规模较大,但由于种种原因,政策执行率仍然偏低。2012-2015年,农业、农机、水利等政策资金累计安排9.24亿元,兑现支出实绩6.56亿元,年均政策执行率为71%,在一定程度上造成了财政资金的沉淀,财政资金使用绩效有待提高。二是政策执行不够平衡。此轮涉农政策中,农业、农机、水利政策执行率有所差别,总体看农机政策执行率最高,四年平均执行率为89.03%,其中2013年、2014年政策执行率高达135.53%、110.18%;水利政策执行率相对偏低,四年平均执行率为63.05%,其中2012年执行率不到50%;农业政策执行率略高于平均线,四年平均执行率为79.71%。三是个别项目支出空白。以农经政策为例,2012-2015年就预算安排未形成支出的项目分别为79项、74项、64项、58项,分别占安排项目总数的57.66%、52.11%、45.71%、44.27%,涉及预算资金分别为3286万元、2751.5万元、1998万元、2207.3万元,占计划项目金额的29.87%、29.09%、22.66%、24.59%。

  2、涉农财政资金整合力度还欠强。一是资金补助较为分散。虽然我市此轮涉农政策资金安排每年超过2个亿,但因补助项目众多,资金补助较为分散,每个项目能获得的财政补助较为有限,难以打造农业发展特色亮点。以2015年的农经政策为例,市财政计划安排补助资金8975.02万元,补助项目131个,其中计划安排10万元以下的项目有30个,占22.9%;部分项目补助政策标准如新型农业经营主体培育、品牌建设等都在5万元以下。二是有关政策交叉重复。由于我市的涉农政策由不同职能部门制定,部分项目的政策边界不甚明确,有时会出现政策交叉重叠等现象,如农业局的现代农业园区建设中含有关于农业机械化的补助内容,与农机局补助政策雷同,容易造成补助重复和资金浪费,影响了涉农资金的使用绩效。三是个别建设项目重复申报。我市涉农资金预算安排及立项审批权限分散在各涉农主管部门,当项目申报主体多头申报项目时,由于部门之间信息不对称及农业项目数量多、内容细杂等因素,监控项目是否重复申报比较困难,给工作人员带来履职上的风险。

  3、涉农扶持政策实施效果还欠佳。一是政策灵活性不够高。此轮涉农政策以慈党办〔2012〕59号文件形式发布,改变了以往一年一定的做法,政策有效期一定五年,虽然在一定程度上保证了政策的连续性和稳定性,但同时也削弱了政策的灵活性,不能根据新形势、新情况及时进行调整,对新扶持对象缺乏有力的政策引导和财力支持。二是政策受惠面不够广。此轮涉农政策部分项目直接补助到具体的单位和个人,对于农田道路等基础性设施的补助力度还不够大。同时,由于个别补助项目门槛较高,能够达到标准、享受补助的单位和个人往往比较集中,再加上公开度不够,政策的普惠性、公平性还不够高。三是政策约束力不够强。虽然我们对补助项目出台了较为规范的实施管理办法或细则,但由于政府监督部门过多,监督职能交叉重叠,监督责任不明确,监督难以形成合力。而且,业务部门监督有时缺乏专业监督人员和手段,监督往往停留在程序和形式上。部分项目实施主体申报时积极主动,一旦项目得到主管部门批复后,迟迟不见开工,项目建设进度滞缓,大大降低了涉农资金的使用效益。

  (二)原因分析

  涉农资金之所以存在种种困难和问题,从主客观因素分析,主要有以下几方面原因:

  1、思想认识不到位。一是从部门层面看重职责轻全局。由于市级涉农部门之间缺乏有效的沟通协调机制,各部门往往根据各自职能制定政策、使用资金,对资金整合使用的重要性和必要性认识不高。有的即使意识到了资金使用存在绩效问题,但缺少资金整合平台,仅凭个别部门之力难以达成目标。有的项目小修小补,难以抵御较大的灾害性天气。二是从镇级层面看重建设轻管理,对于有关项目性的较为重视,积极争取,而对于一些基础设施的管护上相对力度不足。再加上个别镇级农办人员老化,对推进项目建设缺乏攻坚克难的意识,也缺少相关制约措施。同时随着工作规范化程度提升,纪检、审计、问责等力度加大后,个别镇村存在多一事不如少一事的现象。三是从市场主体看重争取轻绩效。涉农政策申报的企业和个人出于利润最大化的驱动,在投资建设项目时往往会极力争取财政资金的支持,但对涉农资金使用绩效不作关心,纳税人意识不强,社会责任性不高,促进农民增收和农业增效的辐射带动能力不强。

  2、政策形势不得利。一是上级政策仍未整合。目前,市级有关部门制定的涉农政策除了本市创新性、特色性的举措外,有一部分是以上级相关政策和工作任务为依据的。在当前省、宁波市涉农政策还未整合的情况下,我市自行整合涉农资金存在一定难度。二是政策导向发生变化。慈党办〔2012〕59号文件一定五年,期间由于形势环境发生变化,致使某些项目无法开展,补助政策形同虚设。如随着“五水共治”的全面推开,畜禽养殖类产业发展受到一定限制,影响了涉农资金使用绩效。三是个人投资意愿不强。随着整个宏观经济的不景气,我市经济社会发展也进入了新常态,农业经济增长速度进入调整期,2014、2015连续两年全市农林牧渔总产值同比增长1.4%,低于前五年年均增速3.6%。农业经营主体的投资建设积极性也较为低迷,项目申报、开工减少,建设进度也受到影响。

  3、要素保障不健全。一是规划引领缺位。涉农资金整合优化需要农业产业发展规划的正确引领。我市虽然制定了“十二五”农业发展规划,“十三五”农业发展规划也将编制完成,但具体的单项规划如畜牧业布点规划、生态循环农业发展规划等还没有制定,容易造成项目重复建设、产业无序发展,造成涉农资金的低效和浪费。二是财力保障不足。当前我市各镇级财力已远不如前,部分镇都是“吃饭财政”,无力进行项目建设。这在一定程度上加重了农业经营主体的投资压力,影响了项目开工建设和产业快速发展。三是人员严重不足。镇农办是涉农资金建设项目管理的主要力量。但目前部分镇农办专业技术人员不足,业务指导能力不强,对农业经营主体建设项目、发展产业的引导力减弱,项目管理无法及时跟进。

  三、涉农资金整合优化的对策和建议

  涉农资金整合优化对于规范财政资金使用管理、提高财政资金使用绩效、促进干部廉洁自律、推动农业现代化具有积极意义。下步,我们要抓紧定方向、重统筹、明流程、严管理、强保障,扎实推进涉农资金从政策制定、项目实施、检查监督等全方位的整合优化,努力形成“多个渠道进水,一个池子蓄水,一个龙头放水”的良好格局。

  (一)定方向,明确涉农资金整合总体要求。以“五大发展”理念为引领,以提高涉农资金使用绩效为目的,打破行业界限和部门分割,积极开展涉农资金整合,建立与现代农业发展相适应的财政支农政策整合体系,努力促进我市“二次创业”,实现经济“二次腾飞”。着重做好“三个明确”:一是明确涉农资金整合范围。涉农资金整合主要针对本市一级财政,限于农口部门的小范围整合,涉及市农业局、市水利局和市农机管理站用于农业产业发展的涉农政策资金。对于其他部门的涉农资金整合预留接口(包括美丽乡村、风情小镇、休闲旅游、电网改造等相关政策),争取更大范围的整合优化。上级涉农资金可以依托园区、项目建设进行整合。二是明确涉农资金整合原则。涉农资金整合要遵循集中财力、优化结构原则,按照公益类、准公益类、竞争类划分,不断优化支农政策结构,集中力量发展现代农业;要遵循规划引导、加强管理原则,以产业规划为引领,确定建设项目,加强项目管理,提升发展水平;要遵循明确职责、统筹协调原则,涉农部门按照“渠道不乱、用途不变、统筹安排、系统集成、各负其责、形成合力”的原则,统筹协调推进涉农资金整合优化。三是明确涉农资金整合路径。要从预算编制和项目平台建设入手进行整合。抓预算编制整合,对性质相同、用途相近、使用分散的涉农资金进行整合归并,并根据情况对部分资金予以新设、调整或取消。抓涉农项目整合,以建设区块、建设项目为依托整合涉农资金,连线成片打造农业产业发展亮点。

  (二)重统筹,构建涉农资金政策整合体系。按照建设现代农业发展五大体系要求,制定完善新一轮涉农政策,按照“三个一批”的要求,从政策制定和预算安排环节整合优化涉农资金,推动资金补助由普遍补向重点补、分散补向集中补、生产补向设施和服务补转变,推动现代农业转型发展。一是新增一批涉农资金。根据我市“十三五”期间现代农业发展方向,新增或加强一批涉农政策。要根据高效生态农业发展要求,重点加强和新增生态循环农业、全产业链建设、农业科创平台、新品种引进试种以及种质资源保护、精品园、示范园、休闲观光园“三园”、农产品电子商务、大学生众创园、农业区域公共品牌建设、农业销售服务等建设补助内容;要加强农业基础设施常态化管护,落实常态化的水利工程养护、农田基础设施养护等管护资金;要加强农业保险,整合各级农业灾后补助资金向农业保险转移,引导政策性、商业性保险联动发展。二是整合一批涉农资金。以农业小镇或产业集聚区、示范点、和基础设施建设为核心,对一些功能相近、对象雷同的补助政策进行整合。按照我市“一区两线四基地”发展规划,整合涉农资金投向,建议每年安排2个农业产业聚集区或农业特色小镇建设,市财政划出2000万元资金或建立产业发展基金专项用于区块打造,集中财力推进农业区块、项目建设。将原来的生态循环农业示范点、美丽生态牧场、农业科技示范点、农机科技示范基地等政策整合为现代农业示范点补助政策,并吸收原来农机农艺融合项目、智慧农机项目等补助政策;将原来的路、沟、渠等政策补助整合为农业基础设施补助,尽可能地减少政策资金碎片化现象。三是取消一批涉农资金。坚持财政公益性、基础性原则,取消一批竞争性项目的财政支持。建议取消企业认证性项目、苗子性企业补助、低洼地治理工程补助以及农业产业协会等政策补助。

  (三)明流程,建立涉农资金项目管理体系。以我市现代农业发展“十三五”规划为导向,明确今后五年农业发展重大建设区块和项目。各镇(街道)要从本地实际出发,抓紧编制镇域农业整体发展规划,逐步形成按规划统筹项目、按项目安排资金的投资管理新格局。一是明确涉农资金项目整合流程。借鉴宁海县成功经验,设立“三合二分”项目管理模式。“一合”即联合明确方向,涉农主管部门根据农业发展规划制定年度项目申报指南,于每年9月底之前上报涉农资金整合领导小组办公室汇总审核,明确投入方向,经领导小组审定、市政府审议批准后于每年10月份发布。“一分”即分口申报项目,各项目实施单位按《项目指南》申报项目,镇(街道)初审、部门复审后报领导小组办公室,列入项目储备库。“二合”即联合择优立项,对各申报项目实行联合评审,经竞争性立项,报领导小组办公室备案后,列入拟立项项目库,并向社会公示接受社会监督。对无异议的项目批准立项。“二分”即分口实施项目,立项后,由项目主管部门分头实施,落实项目责任主体,负责日常管理监督。“三合”即联合项目验收,重点项目经项目实施单位自验、镇(街道)初验后,由办公室牵头相关部门实行联合验收。二是建立涉农资金信息管理平台。充分利用信息化、网络化技术手段,探索建立慈溪市涉农资金项目信息化管理平台或运行宁波市涉农项目库,将涉农政策项目从主体申报、镇级初审、部门复审、联合审定、项目进度、综合验收到资金拨付等环节信息都录入管理系统,实现对项目建设和资金运行的同步监控,提高涉农项目管理水平,确保涉农资金公开、公平、安全、高效运作。三是建立涉农资金项目整合配套机制。要建立项目库管理制度,围绕市镇两级农业相关规划确定的重点区域和重点产业,突出谋划发展前景好、有建设基础、示范引领强的项目纳入涉农资金整合项目库统一管理,按照年度评审结果择优列入当年建设计划。要建立项目评审管理制度,实行镇(街道)初审、项目主管部门复审、涉农资金整合领导小组办公室联合评审的结构性评审机制。联合评审时可委托专家评审团队。从涉农部门挑选政治素质高、职业道德好、业务能力强、专业技术精的人员,组建涉农项目专家评审团队,并邀请监察局、审计局、“二代表一委员”、同类业主代表等积极参与,对上报的涉农项目进行客观、公正、专业的评审。要完善资金拨付管理制度,镇(街道)和村级组织实施项目可实行“先预拨,后结算”;市场经营主体实施项目实行“以奖代补”、“先建后补”,待项目建成验收、符合政策标准的,再下拨财政补助款。

  (四)严管理,完善涉农资金整合监管体系。要建立健全多渠道的涉农资金监管体系,推动涉农资金使用管理规范化,提高涉农资金使用绩效,形成监管合力。一是加强业务部门内部管理。按照精简程序、厘清环节、分清责任、明确标准的要求,健全和优化涉农资金的政策设定、预算安排、资金分配、项目落实、监督管理、绩效评价、政策评估等管理工作流程,落实具体责任,明确工作标准,做到可操作、可检查。要全面实行项目法人制度、勘测设计制度、招投标制度、工程监理制度和预决算审计制度,依法依规抓好项目建设,确保工程进度和质量。二是加强纪检审计等外部监督。要接受审计部门的监督,对涉农资金进行审计检查,并按照审计报告认真落实整改事项。要接受人大的监督,把涉农资金使用情况及时向市人大及代表报告,进一步规范涉农资金使用。三是加强绩效评估。建立健全涉农项目资金绩效评价制度,按照“指标科学、操作简便、结果公正”的原则,健全考评指标,由第三方评估机构对项目资金的安排分配、使用管理、实施效果等情况进行综合评价。建立以考评结果为导向的涉农资金分配机制,将考评结果与下年度涉农资金分配挂钩。建立涉农项目终止机制,对于项目推进不力、实施效果不良的涉农项目实行终止建设,财政不再给予补助。四是加强信息公开。按照法治政府、阳光政府建设要求,合理使用涉农资金信息管理平台,将涉农资金操作程序尽可能地在相关媒体公开公示,提高资金使用规范程度。要充分利用农民信箱、财政及部门网站向社会公示涉农资金使用情况,全面推进涉农部门依法行政、科学理财。

    (五)强保障,形成涉农资金整合优化合力。涉农资金整合是一项系统性工程,涉及面广,工作量大,必须加强财力、人力等要素保障,保障涉农资金整合有序开展。一是加强组织保障。建立由市政府主要领导任组长、市委市政府分管领导任副组长、相关涉农部门为成员的涉农资金管理工作领导小组,负责涉农资金整合优化的指挥统筹协调工作,定期对政策体系、项目建设等情况进行审议。领导小组下设办公室,牵头推进涉农资金整合工作。要将涉农资金整合优化工作纳入年度目标管理绩效考核范围,进一步提高相关部门和镇(街道)工作的积极性和主动性。二是加强资金保障。涉农资金的整合优化,并不意味着财政对农业发展可以减少投入力度。要按照习近平总书记和李克强总理的指示,继续将农业、农村、农民作为财政保障的重点领域,积极做好财政保障工作,推动现代农业获得新的更大的发展。三是加强人力保障。要加强市级部门人力保障,重点要配备涉农资金整合信息化管理平台的专业操作人员。要加强镇级经济发展办(农办)人力配备,多引进一些年纪轻、有能力的人员参与涉农工作,并将有关服务性工作交由镇级农合联承担。同时要加强涉农资金整合培训,引导相关部门和镇(街道)业务人员熟练操作信息化管理平台。四是加强宣传保障。要加强对涉农资金整合优化重要性、紧迫性、艰巨性的宣传力度,使全市上下都能认识到涉农资金整合的积极意义,都来关心、参与涉农资金整合,为顺利推进整合工作营造良好的社会氛围。


索引号:  330282000/2016-01184
信息类别:  农村工作 审核程序:  单位审核公开
公开方式:  主动公开 文件编号:  
成文日期:  2016-12-02 公开时限:  长期公开
内容概述:  
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